Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Inleiding

Het beoordelen van de financiële positie van gemeenten is voor veel raadsleden en bestuurders  een lastige aangelegenheid. Veel gemeenten willen zich onderling vergelijken, maar dat was tot op heden niet mogelijk door het ontbreken van standaard definities/kengetallen. Gezien het steeds toenemende belang van toekomstbestendigheid van gemeenten, een grotere druk op de doelmatigheid en een steeds complexer wordende omgeving (ontwikkeling van financiële producten, meer verbonden partijen, meer taken zoals bijvoorbeeld in het sociaal domein) is het belang van financieel inzicht in de financiële positie toegenomen.   
Om dit inzicht te bevorderen is het in het kader van de Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)  verplicht om meer kengetallen op te nemen in de jaar- en begrotingsstukken. Een aantal hiervan wordt met name genoemd. Het gebruik en het vaststellen van de berekeningswijze van de kengetallen heeft geen functie als normeringsinstrument in het kader van financieel toezicht door de provincie. De invoering van de set kengetallen is voornamelijk bedoeld om raads- en bestuursleden meer inzicht te geven in de financiële positie en om vergelijkingen mogelijk te maken. De volgende kengetallen zijn voortaan verplicht voorgeschreven:

1. netto schuldquote/netto schuldquote
2. solvabiliteitsratio
3. grondexploitatie
4. structurele exploitatieruimte
5. belastingcapaciteit

De kengetallen zoals voorgeschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording geven nadere informatie over de financiële positie van de gemeente. De kengetallen geven het volgende beeld:

Ad 1 a. Netto schuldquote

Inkomsten bepalen hoeveel schuld een gemeente kan dragen. Dit is goed te vergelijken met het afsluiten van een hypotheek. Hoeveel geld u kunt lenen, is afhankelijk van uw loon. Dat principe geldt ook voor gemeenten. De hoogte van de schuld die een gemeente kan dragen, hangt af van de hoogte van de inkomsten. Om hiervan een grove indicatie te krijgen wordt de netto schuldquote berekend.

De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Het geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

De berekening van deze netto schuldquote gaat als volgt. Trek de geldelijke bezittingen af van de schulden, de uitkomst is de netto schuld. Deel deze netto schuld vervolgens door de inkomsten. De uitkomst daarvan wordt uitgedrukt in procenten.

Een netto schuldquote tot 100% wordt beoordeeld als goed, tussen de 100% en 130% staan de signalen op oranje en boven de 130% is bijsturing gewenst.

Situatie Someren

De netto schuldquote komt voor de gemeente Someren uit op -42% naar de toestand ultimo 2020. Ultimo 2019 bedroeg dit kengetal -39% waardoor er in 2020 sprake is van een verbetering. Een negatieve schuldquote betekent dat we per saldo meer vorderingen en liquide middelen hebben dan schulden. Dit cijfer toont aan dat de gemeente Someren vanuit dit oogpunt gezien financieel een gezonde gemeente is. In de begroting was uitgegaan van -26%. Een van de redenen van dit lagere kengetal is het uitstellen van investeringen minder beroep op de financiële middelen werd gedaan.

1 b. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen van gelden wordt de netto
schuldquote ook gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen weergegeven. Op die manier
wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit
betekent voor de schuldenlast.

Situatie Someren

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen komt voor de gemeente Someren uit op 1% naar de toestand ultimo 2020. Ultimo 2019 bedroeg dit kengetal 4% waardoor er in 2020 sprake is van een verbetering. Dit cijfer toont aan dat de gemeente Someren vanuit dit oogpunt gezien financieel een heel gezonde gemeente is.

Ad 2. Solvabiliteitsratio

De "solvabiliteitsratio"geeft de mate aan waarmee de gemeentelijke bezittingen zijn betaald met eigen middelen. Anders gezegd: het aandeel van het eigen vermogen (bezittingen) in het totaal vermogen (bezittingen en schulden). Hoe hoger de verhouding eigen vermogen ten opzichte van het totale vermogen, hoe gezonder de gemeente en hoe hoger de weerbaarheid.

De solvabiliteitsratio kan als volgt worden berekend:

De volgende normen worden gehanteerd:

Situatie Someren

De solvabiliteitsratio per ultimo 2020 bedraagt 67 %. Deze score betekent een ruime voldoende voor de gemeente Someren. Ten opzichte van 2019 toen dit kengetal 72% bedroeg, is er sprake van een geringe daling. In de begroting 2020 werd uitgegaan van 81%. Het totale vermogen van de gemeente bestaat uit eigen vermogen en vreemd vermogen. Reden voor deze daling ten opzichte van de begroting is dat het aandeel vreemd vermogen in relatie tot het totaal vermogen is toegenomen. Met name door het aantrekken van een lening van 10 mln. in december 2020.

Ad 3. Grondexploitatie

In het kengetal voor grondexploitatie dienen gronden te worden opgenomen die als ‘voorraad’ bouwgronden op de balans zijn opgenomen. Dit om inzicht te geven in de terug te verdienen boekwaarde van de gronden bij verkoop of exploitatie. Voor de berekening van dit kengetal worden de voorraden bouwgrond in exploitatie bij elkaar opgeteld en gedeeld door de totale baten (exclusief mutaties reserves) uit de programmabegroting of jaarstukken en uitgedrukt in een percentage.

Om te kunnen beoordelen in hoeverre de gemeente in staat is om de in grond geïnvesteerde middelen terug te kunnen verdienen wordt gebruikt gemaakt van het volgende kengetal:

Situatie Someren
Toepassing van deze formule levert ten aanzien van 2020 voor onze gemeente het volgende cijfer op:

In vergelijking met 2019, toen het kengetal 11% bedroeg is sprake van een verbetering. Dit wordt veroorzaakt doordat de boekwaarde van de voorraad gronden in 2020 verder afnam waardoor minder risico wordt gelopen. In de begroting 2020 werd uitgegaan van 4%.De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de financiële positie van een gemeente. Indien gemeenten of provincies leningen hebben afgesloten om grond te kopen voor een (toekomstige) woningbouwproject hebben zij een schuld. Bij de beoordeling van een dergelijke schuld is het van belang om te weten of deze schuld kan worden afgelost wanneer het project wordt uitgevoerd. Van de opbrengst van de woningen kan immers de schuld worden afgelost. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is of grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio. Het financiële kengetal "grondexploitatie"geeft aan hoe groot de grondpositie (boekwaarde) is ten opzichte van de baten.

Een norm bepalen voor de classificatie van het kengetal grondexploitatie is lastig. De boekwaarde van de gronden in bezit zegt namelijk nog niets over de relatie tussen de vraag en aanbod van woningbouw dan wel m2-bedrijventerrein.
Maatwerk is hiervoor van toepassing, dat wil onder andere zeggen: hoeveel woningen of m2-bedrijventerrein zijn gepland, wat is het type en op welke plek? Daarnaast is het van wezenlijk belang wat de te verwachte vraag zal zijn. Dit vergt meer onderzoek dan naar voren komt uit het genoemde kengetal. De boekwaarde van de gronden geeft weer of een gemeente veel middelen heeft gestopt in haar grondexploitatie. Dit geld dient namelijk ook nog terugverdiend te worden.
Om genoemde redenen is er geen norm verbonden aan het kengetal grondexploitatie. Wel kan in het algemeen worden gesteld worden dat we voldoende middelen uit de toekomstige grondverkopen kunnen genereren om gedane investeringen in de grondexploitatie terug te kunnen verdienen.

Om meer inzicht te krijgen in de risico’s van de grondexploitatie wordt in onze gemeente de financiële situatie jaarlijks getoetst aan de IFLO-norm. IFLO is de afkorting van Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden. De IFLO-norm relateert de hoogte van de benodigde weerstandscapaciteit aan de boekwaarden van de gronden die in exploitatie zijn genomen.
De IFLO-norm is gebaseerd op het totaalbedrag van de volgende twee componenten:

• 10% van de boekwaarde van de gronden in exploitatie;
• 10% van de nog te maken kosten van de gronden in exploitatie.

Naast het toepassen van de IFLO-norm wordt per plan aangegeven wat het risico is bij de meest negatieve optie van scenario-ontwikkeling. Voor de berekening van de noodzakelijke omvang van de reserve wordt per plan uitgegaan van het hoogste berekende geldelijke risico. De minimale omvang van de algemene reserve grondbedrijf is gelijk aan de som van de hoogste risico’s per plan. Ultimo 2020 dient de algemene reserve grondbedrijf op basis van genoemde berekening minimaal € 2,3 miljoen te zijn. Hierbij is als worst case scenario vijf jaar uitstel van grondverkopen gehanteerd. De stand van de reserve grondbedrijf bedraagt ultimo 2020 € 9,6 miljoen en voldoet daarmee ruimschoots aan de norm zoals deze in de grondnota is vastgesteld.

Ad 4. Structurele exploitatieruimte

Het kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is. Er wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten. Het hierdoor ontstane saldo wordt vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken.
Het kengetal wordt berekend met behulp van de volgende formule:

Hierbij worden de volgende normen worden gehanteerd:

Situatie Someren

De structurele ruimte bestaat enerzijds uit het saldo van baten en lasten € 1.449.000,- (voordelig) en het saldo van de incidentele posten van het jaar 2020 (zowel lasten als baten) van € 1.417.000,- (voordelig). Het structurele saldo bedraagt € 32.000,-. De totale baten voor bestemming bedragen € 47.243.000,-
Toepassing van deze cijfers geeft voor dit kengetal het volgende resultaat: € 32.000,-/47.243.000,- = 0,007 % (2019: -0,27%). Ten opzichte van 2019 is de structurele exploitatieruimte gestegen. Deze kan als matig worden bestempeld.

Ad 5. Belastingcapaciteit
Dit kengetal geeft een indicatie van de onbenutte belastingcapaciteit. De OZB is voor gemeenten de belangrijkste bron van inkomsten. De onbenutte belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin financiële tegenvallers kunnen worden opgevangen en/of er ruimte is voor nieuw beleid.
Op voorstel van het advies van de Commissie vernieuwing BBV (Besluit begroting en verantwoording) is ervoor gekozen om de belastingcapaciteit te relateren aan landelijk gemiddelde tarieven OZB. In de eerste plaats is voor een landelijk gemiddelde gekozen omdat over het algemeen geen maximum is gesteld aan belastingentarieven, zoals bij de OZB. Daarnaast geeft een gemiddeld tarief meer inzicht in de betekenis van de belastingcapaciteit voor de financiële positie dan wanneer het gerelateerd wordt aan het tarief om in aanmerking te komen voor de artikel 12 status.
Ook is er vanuit de praktijk behoefte bij gemeenten en andere belanghebbenden om inzicht te hebben in de lokale tarieven van omliggende gemeenten. De hoogte van belastingtarieven komen dus niet in een vacuüm tot stand; er wordt daarbij rekenschap gegeven hoe de eigen lastendruk zich verhoudt tot het landelijke gemiddelde. De mate waarbij een tegenvaller kan worden bijgestuurd, wordt ook wel de wendbaarheid van de begroting genoemd. Wanneer een gemeente te maken heeft met een hoge schuld en de structurele lasten hoger zijn dan de structurele baten en de woonlasten al relatief hoog zijn, dan is er minder ruimte om te kunnen bijsturen.

Situatie Someren
In de ranglijst van lokale lasten (inclusief waterschapsheffingen) van gemeenten zoals opgenomen in de laatste publicatie van de Coelo Atlas 2020 dalen we van plek nummer 83 naar plek 45 van de 377 gemeenten in de categorie eigenaar bewoner. In de categorie huurder bezetten we plek 13 in de ranglijst.  Hoe hoger op de ranglijst, hoe lager de lasten. Dat wil dus zeggen dat wij bij de goedkopere gemeenten qua lokale heffingen behoren.
De gemiddelde lasten in onze gemeente, op basis van een meerperoonshuishouden met eigen woning, bevinden zich 5% onder het landelijk gemiddelde.
Zoals eerder aangegeven in deze paragraaf bedraagt de onbenutte belastingruimte, gerekend met de artikel 12-norm € 1.907.000,-.

Conclusie structurele exploitatie ruimte en belastingcapaciteit

De vrije structurele exploitatieruimte moet voor de gemeente Someren als onvoldoende worden beoordeeld. Hierdoor zijn we als gemeente niet in staat om structurele tegenvallers op te vangen en is er geen ruimte voor nieuw beleid.Wel biedt de onbenutte belastingcapaciteit enige ruimte om de structurele ruimte te verbeteren.

Algemene beoordeling samenhang kengetallen

Uit de beschrijving van de verschillende kengetallen blijkt dat een afzonderlijk kengetal weinig zegt over de financiële positie. Zo hoeft een hoge schuld geen nadelig effect te hebben op de financiële positie. Afhankelijk van wat er aan eigen vermogen en baten tegenover de schuld staat zal aflossing veel of juist weinig problemen opleveren. Zo hoeft een tegenvallende ontwikkeling geen negatieve invloed te hebben in de situatie dat de vrije structurele exploitatieruimte groot is of als men over voldoende ruimte in belastingcapaciteit beschikt. Het is dus niet mogelijk om een individueel kengetal te gebruiken voor de beoordeling van de financiële positie. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in onderlinge verhouding een goed beeld kunnen geven over de financiële positie.

Situatie Someren

Ten opzichte van 2019 tonen alle kengetallen eenzelfde beeld en bestaan er geringe afwijkingen. De gemeente Someren beschikt nog steeds over een toereikende reservepositie en ondervindt geen problemen om aan haar financiële verplichtingen op korte termijn te voldoen. Het structureel begrotingsevenwicht is echter wel een punt van zorg. De onbenutte belastingcapaciteit biedt enige ruimte om de structurele ruimte te verbeteren.
De gemiddelde lasten in onze gemeente bevinden zich ruim 5% onder het landelijk gemiddelde.
Voor wat betreft de grondexploitatie zijn er op basis van de huidige inzichten weinig problemen te verwachten die van invloed zullen zijn op de financiële positie. Gelet op de renteontwikkelingen in de kapitaalmarkt zal de rente gedurende een langere periode laag blijven waardoor we slechts in beperkte mate kunnen profiteren van ons spaargeld.